Đô thị trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hai cấp - tiếp cận từ pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn tại Việt Nam

GIỚI THIỆU

Đô thị giữ vai trò trung tâm trong phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế của Việt Nam. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 là công cụ pháp lý then chốt để định hướng quy hoạch, quản lý và phát triển đô thị. Bài viết tiếp cận khái niệm “đô thị” trong bối cảnh Việt Nam tổ chức chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã), không còn cấp huyện, từ đó làm rõ tác động của thay đổi thể chế này liên quan đến công tác quản lý và phát triển đô thị, đồng thời so sánh kinh nghiệm quốc tế để có được nhận thức chung về đô thị.

ĐÔ THỊ VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HAI CẤP

Đô thị theo pháp luật Việt Nam
Theo pháp luật Việt Nam, đô thị là khu vực tập trung dân cư có mật độ cao, chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp, có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phát triển và đóng vai trò trung tâm kinh tế, hành chính, văn hóa của vùng lãnh thổ. Trước đây, đô thị gắn chặt với đơn vị hành chính (thành phố, thị xã, thị trấn), nhưng trong bối cảnh chính quyền hai cấp, đô thị được hiểu theo phạm vi không gian quy hoạch, vượt qua giới hạn hành chính. Luật số 47/2024/QH15 đã làm rõ đô thị là không gian kiến trúc, hạ tầng đồng bộ, phục vụ dân cư mật độ cao và tích hợp các yếu tố kinh tế - xã hội - môi trường.

Đặc điểm kinh tế - xã hội và hạ tầng đô thị Việt Nam hiện nay

Các đô thị lớn của Việt Nam (Hà Nội, TPHCM, Đà Nẵng...) đóng góp hơn 50% GDP quốc gia (World Bank, 2023). Đô thị thu hút đầu tư, tạo việc làm, thúc đẩy công nghiệp - dịch vụ và là trung tâm đổi mới sáng tạo. Tuy nhiên, sự phát triển không đồng đều, chênh lệch hạ tầng, vấn đề môi trường và quản lý đất đai vẫn là thách thức lớn. Hệ thống giao thông, cấp thoát nước, năng lượng và viễn thông được đầu tư mạnh, nhưng cần đồng bộ hóa hơn nữa.

Mô hình chính quyền địa phương hai cấp và tác động đến quản lý đô thị

Theo Luật số 72/2025/QH15, Luật số 47/2024/QH15 và Nghị định số 145/2025/NĐ-CP, mô hình chính quyền địa phương hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp xã nhằm tinh gọn bộ máy, phân định rõ trách nhiệm: cấp tỉnh định hướng, phê duyệt quy hoạch tổng thể; cấp xã quản lý chi tiết, tổ chức thực hiện và kiểm soát phát triển đô thị tại địa bàn. Việc không tổ chức cấp huyện làm thay đổi mối quan hệ giữa quản lý hành chính và không gian đô thị, đòi hỏi cơ chế phối hợp linh hoạt và tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý quy hoạch.

Kinh nghiệm quốc tế, các tổ chức chuyên môn về đô thị và quản lý phát triển đô thị

Trên thế giới, khái niệm “đô thị” (urban area, city, town) được hiểu theo các góc độ: (i) Không gian, mật độ dân cư và hạ tầng; (ii) Kinh tế, cơ cấu lao động phi nông nghiệp; (iii) Hành chính, thể chế quản lý. Tuy nhiên, không có một định nghĩa về đô thị thống nhất giữa các nước.

Theo UN-Habitat (2020), đô thị là khu vực có mật độ dân cư cao, cơ cấu kinh tế phi nông nghiệp, được tổ chức và quản lý để cung cấp dịch vụ hạ tầng và xã hội ở mức đô thị. OECD (2022) coi đô thị là vùng chức năng với kết nối hạ tầng, lao động, và dòng di chuyển hàng hóa, thông tin. Trung Quốc định nghĩa đô thị thông qua định nghĩa về quy hoạch đô thị gồm quy hoạch hệ thống đô thị và quy hoạch thành phố, quy hoạch thị xã và quy hoạch thị trấn. 

Theo nghiên cứu của Hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam, đô thị được định nghĩa là không gian tập trung phát triển theo mô hình và tiêu chuẩn đô thị; đô thị là một khu vực được định hướng phát triển theo quy hoạch và theo đó, đô thị gồm đơn vị đô thị, khu vực đô thị và khu vực phát triển đô thị; bên cạnh đó, đô thị là trung tâm kinh tế - văn hóa - hành chính của một tỉnh.

Việt Nam đang tiếp cận tương đồng khi nhận diện, xác định đô thị là phạm vi không gian tổ chức sản xuất, tổ chức đời sống và tổ chức hệ thống hạ tầng phi nông nghiệp.

Quy định về đô thị trong Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15

Luật số 47/2024/QH15 gồm 05 chương, 59 điều, quy định toàn diện việc lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý quy hoạch đô thị và nông thôn. Cùng với các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và trách nhiệm thẩm quyền của các chủ thể (các bên liên quan trong hoạt động quy hoạch đô thị và nông thôn, Luật số 47/2024/QH15 và nghị định số 178/2025/NĐ-CP đã quy định đô thị được xác định theo 05 yếu tố: (i) có sự tập trung cao của dân cư phi nông nghiệp; (ii) có cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đồng bộ, hiện đại; (iii) là trung tâm tổng hợp hoặc chuyên ngành; (iv) có vai trò thúc đẩy phát triển vùng; (v) ranh giới xác định theo quy hoạch chung. Cách tiếp cận này phản ánh bản chất kinh tế - xã hội - không gian phát triển của đô thị, không phụ thuộc vào địa giới hành chính và phù hợp thông lệ quốc tế.

KẾT LUẬN

Đô thị là không gian kinh tế - xã hội năng động, đóng vai trò then chốt trong phát triển bền vững quốc gia. Trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp, việc nhận thức lại khái niệm đô thị và hoàn thiện cơ chế quản lý là cần thiết để bảo đảm tính thống nhất, hiệu quả và phù hợp với hội nhập quốc tế. Luật số 47/2024/QH15 và các nghị định hướng dẫn đặt nền móng pháp lý cho quản lý đô thị toàn diện, đồng bộ, hiện đại và hài hòa với phát triển nông thôn.
Để bảo đảm hiệu quả quản lý đô thị trong mô hình chính quyền hai cấp, cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện hướng dẫn xác định phạm vi và tiêu chí đô thị theo Luật số 47/2024/QH15; nâng cao năng lực quản lý, ứng dụng công nghệ số ở cấp xã; đồng thời thiết lập cơ chế phối hợp rõ ràng giữa cấp tỉnh và cấp xã trong lập và thực hiện quy hoạch. Bên cạnh đó, việc phát triển đô thị cần gắn với mục tiêu tăng trưởng xanh, thích ứng biến đổi khí hậu và hài hòa với phát triển nông thôn, hướng tới hệ thống đô thị bền vững và hiện đại./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.Chính phủ. (2025). Nghị định số 145/2025/NĐ-CP quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương hai cấp trong lĩnh vực quy hoạch đô thị và nông thôn. Hà Nội.
2.Chính phủ. (2025). Nghị định số 178/2025/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn. Hà Nội.
3.OECD. (2022). Urban Policy Framework 2022–2030. Paris.
4.Quốc hội. (2024). Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15. Hà Nội.
5.Quốc hội. (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15. Hà Nội.
6.UN-Habitat. (2020). World Cities Report 2020: The Value of Sustainable Urbanization. Nairobi.
7.World Bank. (2023). Vietnam Urbanization Review: Managing Growth and Development. Washington D.C.
8.Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Việt Nam. (2025). Báo cáo Hội thảo khoa học, ngày 09/10/2025. Hà Nội.