Hyundai Rotem và bài học đầu tư phát triển đường sắt cao tốc của Hàn Quốc

Yêu cầu chiến lược và lựa chọn công nghệ

Trục Seoul-Busan từ lâu đã là hành lang giao thông chính và thường xuyên tắc nghẽn của Hàn Quốc, đặt ra yêu cầu cấp thiết về một phương thức vận tải mới hiệu quả hơn. Các đề xuất ban đầu về tuyến đường sắt cao tốc (ĐSCT) đã xuất hiện từ những năm 1970, với các nghiên cứu được thực hiện bởi các chuyên gia từ Hệ thống tàu hỏa quốc gia của Pháp (Société Nationale des Chemins de fer Français - SNCF) và Dịch vụ Kỹ thuật Đường sắt Nhật Bản (Japan Railway Technical Service). Nhận thức được tầm quan trọng chiến lược, Cơ quan Xây dựng Đường sắt Cao tốc Hàn Quốc (KHSRCA) được thành lập vào tháng 3/1992 để quản lý dự án mang tính bước ngoặt này.

Năm 1991, một cuộc đấu thầu quốc tế đã được công bố để lựa chọn nhà cung cấp công nghệ hệ thống cốt lõi, bao gồm đoàn tàu, hệ thống dây tiếp điện và hệ thống tín hiệu. Các nhà thầu lớn trên thế giới đã tham gia, bao gồm các liên danh do GEC-Alsthom (nhà sản xuất tàu TGV của Pháp), Siemens (nhà sản xuất tàu ICE của Đức) và Mitsubishi (nhà sản xuất tàu Shinkansen của Nhật Bản) đứng đầu. Công ty Bechtel đã hỗ trợ KHSRCA trong việc đánh giá về vốn và vận hành của ba công nghệ ĐSCT lớn này, cũng như chuẩn bị các tiêu chí đánh giá hồ sơ dự thầu.

Sau quá trình đánh giá kỹ lưỡng, vào tháng 8/1993, liên danh GEC-Alsthom đã được chọn là nhà thầu ưu tiên, và hợp đồng chính thức được ký kết vào tháng 6/1994. Phần việc của Alstom trong dự án này trị giá 2,1 tỷ USD. Việc lựa chọn Alstom không chỉ đơn thuần là mua sắm đoàn tàu mà còn là việc tiếp nhận một hệ thống ĐSCT toàn diện và công nghệ nền tảng, tạo tiền đề cho sự tham gia của ngành công nghiệp trong nước.

Hợp đồng cung cấp hệ thống tàu KTX-I bao gồm 46 đoàn tàu dựa trên công nghệ TGV Réseau của Alstom. Điểm mấu chốt của hợp đồng này là cơ chế chuyển giao công nghệ và sản xuất nội địa hóa.

Cụ thể, 12 đoàn tàu đầu tiên được chế tạo tại Pháp bởi Alstom. 34 đoàn tàu còn lại được sản xuất tại Hàn Quốc bởi Rotem (công ty được hợp nhất từ Hyundai Precision, Daewoo Heavy Industries và Hanjin Heavy Industries, tiền thân của Hyundai Rotem ngày nay) theo một thỏa thuận chuyển giao công nghệ chặt chẽ. Thỏa thuận này quy định rằng hơn 50% giá trị gia tăng (chi phí sản xuất) phải đến từ Hàn Quốc. Nếu mục tiêu nội địa hóa không đạt được, nhà thầu sẽ phải chịu một khoản phạt tương đương 20% chi phí của phần không hoàn thành. Quan trọng hơn, thỏa thuận còn bao gồm quyền thiết kế, sản xuất, chế tạo, bán hàng và thậm chí cả quyền xuất khẩu sang các nước thứ ba (ngoại trừ châu Âu và Bắc Mỹ, nơi cần có sự đồng thuận của cả hai bên).

Sự tham gia của Hyundai Rotem không phải là kết quả của việc thắng một cuộc đấu thầu trực tiếp, độc lập trước Alstom để cung cấp 46 đoàn tàu ban đầu. Thay vào đó, đây là một vai trò được xác định trước với tư cách là đối tác sản xuất trong nước, một phần không thể thiếu trong chiến lược mua sắm công nghệ và phát triển công nghiệp của chính phủ. Điều này có thể được mô tả như một hình thức tham gia thông qua đàm phán hoặc đối tác địa phương được chỉ định trong khuôn khổ một gói thầu cạnh tranh quốc tế lớn hơn mà Alstom đã thắng, được thúc đẩy bởi các mục tiêu chính sách công nghiệp quốc gia chứ không phải là một "chỉ định thầu" (direct award) độc lập cho Hyundai Rotem đối với hợp đồng hoặc công nghệ chính. Cơ chế mua sắm đối với sự tham gia ban đầu của Hyundai Rotem gắn liền một cách chặt chẽ với mục tiêu chiến lược của chính phủ là nội địa hóa công nghệ ĐSCT. Đây không phải là một giao dịch mua bán đơn thuần mà là một sự đầu tư vào năng lực nội địa trong tương lai.

Nguồn vốn và chi phí dự án

Tổng chi phí dự án ĐSCT Gyeongbu, tính đến tháng 3/2014, là 20,6479 nghìn tỷ won. Nguồn vốn ban đầu (cho đến năm 2006) bao gồm 45% từ chính phủ (trong đó có 10% là vốn vay tài chính), và 55% còn lại do Cơ quan Mạng lưới Đường sắt Hàn Quốc (KRNA, khi đó là KHSRCA) tự huy động. Từ năm 2007, tỷ lệ này được điều chỉnh thành 50/50 giữa chính phủ và KRNA. Các ước tính trước đó (năm 1993) cho thấy chi phí dự án là 10,74 nghìn tỷ won, được tài trợ từ các khoản tài trợ trực tiếp của chính phủ (35%), các khoản vay của chính phủ (10%) và nước ngoài (18%), phát hành trái phiếu trong nước (31%), và vốn tư nhân (6%). Cam kết tài chính đáng kể từ phía chính phủ nhấn mạnh tầm quan trọng chiến lược quốc gia của dự án ĐSCT Gyeongbu, nhằm đảm bảo các lợi ích lâu dài như nội địa hóa công nghệ.

Sau giai đoạn đầu tập trung vào việc tiếp thu công nghệ thông qua sản xuất KTX-I theo giấy phép, ngành công nghiệp đường sắt Hàn Quốc, với Hyundai Rotem làm nòng cốt, đã có những bước tiến vượt bậc trong việc tự chủ phát triển và sản xuất tàu cao tốc. Điều này dẫn đến sự thay đổi trong phương thức mua sắm của chính phủ và các đơn vị vận hành đường sắt.

KTX-Sancheon, còn được biết đến với tên gọi KTX-II, là thành quả của dự án phát triển tàu thử nghiệm HSR-350x. Dự án HSR-350x (còn gọi là dự án G7), kéo dài từ năm 1996 đến 2007, đã nhận được 105,1 tỷ won từ ngân sách chính phủ và 104,9 tỷ won từ vốn tư nhân. Hyundai Rotem là một trong 70 đơn vị chủ chốt tham gia vào dự án quan trọng này. Đến năm 2008, Hyundai Rotem đã hoàn thành việc sản xuất KTX-Sancheon với tỷ lệ nội địa hóa ấn tượng lên đến 87%.

Về phương thức mua sắm, vào tháng 10/2005, Korail (Tổng công ty Đường sắt Hàn Quốc) đã tổ chức đấu thầu cạnh tranh để mua 10 đoàn tàu KTX-II. Hyundai Rotem, với phiên bản thương mại của HSR-350x, đã vượt qua Alstom để trở thành nhà thầu ưu tiên vào tháng 12/2005, và hợp đồng chính thức được ký kết vào tháng 6/2006. Các lô tàu KTX-Sancheon tiếp theo cũng được đặt hàng để phục vụ các tuyến Honam, Jeolla và Gyeongjeon KTX.

Việc mua sắm KTX-Sancheon đánh dấu một bước ngoặt quan trọng. Hyundai Rotem, sau khi tiếp nhận và phát triển công nghệ, giờ đây đã có thể cạnh tranh trực tiếp với các tập đoàn quốc tế như Alstom và giành chiến thắng. Điều này cho thấy sự chuyển dịch sang hình thức đấu thầu cạnh tranh thông thường hơn đối với các đoàn tàu được phát triển trong nước. Nếu KTX-I là câu chuyện về việc mua công nghệ nước ngoài kèm sản xuất nội địa, thì KTX-Sancheon là minh chứng cho sự thành công của chiến lược đó, khi Hyundai Rotem có thể cung cấp thiết kế tàu cao tốc của riêng mình. Việc Korail tổ chức đấu thầu cạnh tranh và Hyundai Rotem thắng thầu trước Alstom thể hiện sự trưởng thành của năng lực trong nước và sự thay đổi tương ứng trong chiến lược mua sắm của chính phủ/Korail. Đây không còn là quan hệ đối tác bắt buộc mà là một chiến thắng cạnh tranh.

Khung mua sắm công và chính sách công nghiệp của Hàn Quốc

"Đạo luật về hợp đồng mà nhà nước là một bên"

Đạo luật này là nền tảng pháp lý chi phối các hợp đồng do nhà nước Hàn Quốc hoặc các cơ quan của nhà nước ký kết. Luật này cho phép nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu, bao gồm đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế (chọn lọc) và hợp đồng đàm phán.

Khung pháp lý này cung cấp sự linh hoạt. Mặc dù đấu thầu cạnh tranh là mặc định, hợp đồng đàm phán vẫn có thể thực hiện, đặc biệt đối với các dự án chiến lược liên quan đến năng lực trong nước đặc biệt hoặc phát triển công nghệ, điều này có thể áp dụng cho vai trò ngày càng tăng của Hyundai Rotem. Đạo luật cung cấp cơ sở pháp lý bao trùm.

Các chính sách hỗ trợ công nghiệp trong nước và nội địa hóa công nghệ

Hàn Quốc có một lịch sử về chính sách công nghiệp chiến lược, bao gồm cả việc chính phủ thúc đẩy sáp nhập ba nhà sản xuất toa xe lửa (Hyundai, Hanjin, Daewoo) thành Tổng công ty Toa xe Hàn Quốc (KOROS), tiền thân của Hyundai Rotem, vào năm 1999 để tránh tình trạng dư thừa công suất và nuôi dưỡng “đầu tàu” quốc gia. Chính phủ đầu tư mạnh vào R&D đường sắt, bao gồm ĐSCT và các cấu phần cốt lõi. Sự phát triển của HSR-350x, KTX-Sancheon, HEMU-430X, KTX-Eum, KTX-Cheongryong và KTCS-2 đều là những ví dụ về các dự án R&D được chính phủ hỗ trợ có sự tham gia của Hyundai Rotem.

"Đạo luật về các biện pháp đặc biệt nhằm tăng cường năng lực cạnh tranh và thúc đẩy công nghiệp vật liệu, linh kiện và thiết bị" nhằm mục đích xây dựng nền tảng cho sự phát triển của các ngành công nghiệp này, tăng cường năng lực cạnh tranh, ổn định chuỗi cung ứng và đảm bảo các công nghệ chiến lược cốt lõi. Điều này phản ánh một chính sách rộng lớn hơn nhằm hỗ trợ các nhà sản xuất trong nước trong các lĩnh vực then chốt. Các điều kiện chuyển giao công nghệ trong hợp đồng KTX-I (nội địa hóa hơn 50%, quyền xuất khẩu) là một biểu hiện rõ ràng của chính sách này. Việc phát triển KTCS-2 như một tiêu chuẩn quốc gia để thay thế các hệ thống nước ngoài và tạo điều kiện xuất khẩu là một ví dụ khác.

Kết luận

Thuật ngữ "chỉ định thầu" là quá đơn giản để mô tả sự tham gia ban đầu của Hyundai Rotem vào dự án ĐSCT Gyeongbu. Đó là một quyết định mua sắm phức tạp hơn, mang tính chiến lược nhằm mục tiêu tự chủ công nghiệp lâu dài, trong đó Hyundai Rotem là một đối tác quốc gia được chỉ định để tiếp thu công nghệ trong khuôn khổ một gói thầu quốc tế lớn hơn. Do đó, chính phủ Hàn Quốc đã sử dụng một loạt các phương thức, bắt đầu bằng một hình thức hợp tác chiến lược được lồng ghép trong đấu thầu quốc tế cho KTX-I, sau đó chuyển sang đấu thầu cạnh tranh và các thỏa thuận đàm phán cho các thế hệ tàu và hệ thống tiếp theo do Hyundai Rotem phát triển.

Hyundai Rotem nguyên bản không phải là của 1 mình Chaebol Hyundai, mà là kết hợp của 3 công ty hàng đầu Hàn Quốc về lĩnh vực công nghiệp này. Hyundai Rotem ban đầu chỉ là 1 nhà thầu phụ địa phương, nằm dưới 1 nhà thầu chính khổng lồ của Pháp là Alsthom, đây vẫn là dự án đầu tư công của Hàn Quốc.

Việc hỗ trợ vốn của Chính phủ Hàn Quốc là rõ ràng, minh bạch với mục tiêu lâu dài là phát triển nền sản xuất nội địa và kết quả là Hyundai Rotem đã thắng thầu với chính nhà thầu chính cũ của mình.