Bài 2: “T-O-D”: Tiền-Ở-Đất để đầu tư cho hạ tầng giao thông Hà Nội

Phát triển đô thị theo định hướng giao thông: Thành công ở Nhật Bản…

Năm 2015, JICA hoàn thành báo cáo “Dự án Nghiên cứu Triển khai Phát triển gắn kết Đường sắt đô thị và Đô thị tại Hà Nội, Việt Nam”, trong đó giới thiệu mô hình TOD (Transit Oriented Development) hình thành các đô thị mới, các hoạt động mới do ảnh hưởng từ đường sắt đô thị (ĐSĐT). TOD tăng lượng khách và sự hài lòng của họ; tăng được cơ hội phát triển đô thị ở nhiều cấp khác nhau trong khu vực ảnh hưởng của đường sắt đô thị. Báo cáo này cho biết lý thuyết “Phát triển đô thị dựa vào giao thông - TOD“ do Peter Calthorpe (Mỹ) tổng hợp từ năm 1993, nhưng thực tế Nhật Bản đã phát triển đô thị dọc tuyến đường sắt rất thành công từ đầu thế kỷ XX.

Ngài Kobayashi Ichizou (1853-1957) đã sáng lập ra thương hiệu “Khu dân cư dọc theo tuyến đường sắt”, tiếng Nhật là “Ensen-Kaihatsu - EK”. Các EK tạo được sự hấp dẫn bởi các cửa hàng bách hóa, trường đại học, tổ hợp giải trí và lối sống mới cho người nội trợ,... EK đã gia tăng lợi nhuận để phát triển mở rộng doanh nghiệp đường sắt mới. EK đã định hình các tuyến đường sắt và cả chuỗi đô thị Nhật Bản trong hơn 100 năm qua, đang được nhiều thành phố lấy đó làm mẫu hình phát triển. Tuy vậy những bài học tại Nhật Bản liệu có thành công tại các quốc gia đang phát triển đặt ra những thách thức mới.

…Và những thách thức củaTOD tại các quốc gia đang phát triển Nam Á

Thành phố Dhaka, rộng 815,85km², có 13 triệu người, là thủ đô của Bangladesh, quốc gia có 170 triệu người, thu nhập bình quân 2.800 USD (2022). Bangladesh đã vay nước ngoài đầu tư lớn cho hạ tầng năng lượng, giao thông và năm nay đã tới kỳ trả nợ 4 tỷ USD/năm, trong khi mỗi năm nhập khẩu 85 tỷ USD còn xuất khẩu mới đạt 50 tỷ USD. Các dự án ĐSĐT theo mô hình TOD là xuất hiện khu đô thị mới khang trang, những tòa nhà hào nhoáng thay cho khu phố nhếch nhác. Tuy vậy không cho biết Thành phố đã thu được bao nhiêu tiền để trả nợ vay đầu tư và vận hành ĐSĐT.

Lahore, thành phố lớn thứ hai của Pakistan, quốc gia có 231 triệu dân, GDP đạt 1.505 USD/người (2022) đã cho chạy tuyến ĐSĐT sức chở 250.000 người/ngày, rút ngắn từ 180 phút còn 50 phút để vượt 27km xuyên qua thành phố. Để làm con đường này, Pakistan đã vay 1,6 tỷ USD và còn vay nước ngoài hàng chục tỷ USD nữa để làm đường sắt, cầu cống, nhà máy điện, sân bay… đưa tổng số nợ nước ngoài lên tới 45% GDP. Pakistan đang cần tới 22 tỷ USD để trả nợ nước ngoài và thanh toán các hóa đơn cho năm tài chính 2024.

Sri Lanka đã phải gán cảng biển chiến lược cho nước ngoài sau khi không trả nổi các khoản vay lớn đầu tư sân vận động, nhà máy điện, hạ tầng giao thông, trong đó có dự án đầu tư xây dựng đường sắt quốc gia.

Ấn Độ, quốc gia 1,4 tỷ dân, GDP đạt 1.505 USD/người (2022), từng kỳ vọng với kế hoạch xây dựng 774km ĐSĐT tại 20 thành phố với công thức nhà nước hỗ trợ 20%, địa phương 20%, vay 60%. Tuy vậy nhiều thành phố có ĐSĐT nhưng ít khách, doanh thu từ vé và hỗ trợ thấp nên tất cả các dự án thua lỗ triền miên. Các thành phố Ấn Độ đang chuyển sang mô hình mới “MetroLite” - chở ít người hơn, tiện nghi thấp hơn nhưng chi phí chỉ bằng 40% so với ĐSĐT thông thường và “MetroNeo” - tuyến xe bus điện với chi phí bằng 25% so với ĐSĐT… phù hợp với kinh tế địa phương và nhu cầu đi lại chưa đủ lớn - giải pháp này đã thành công tại Pakistan: không chịu nổi những khoản vay lớn làm ĐSĐT, thành phố Lahore đã làm tuyến Sky Bus dài 27km, chạy trong 50 phút, chở 150.000 người/ngày, chi phí chỉ bằng 10% ĐSĐT thông thường.

Từ những năm 1970, Cutitiba (Brazil), từ chối các khoản vay nhiều tỷ USD để phát triển BRT (Bus Rapid Transit), đầu tư chỉ bằng 15-20% ĐSĐT nhưng chạy nhanh, sức chở lớn, đáp ứng 1,3 triệu lượt đi/ngày. Không chỉ đảm trách giao thông cộng, BRT đã tái thiết thành phố Cutitiba thành nơi có nhiều không gian công cộng, cảnh quan môi trường thân thiện với con người. Mô hình BRT đã được xuất khẩu khắp thế giới, trong đó có Hà Nội. Tuyến BRT Kim Mã – Yên Nghĩa 14km đã chạy từ năm 2017. BRT Hà Nội đã vượt qua rất nhiều trở ngại để chở 8,3 triệu khách/năm, cao hơn tuyến ĐSĐT Cát Linh - Hà Đông (8,2 triệu), trong khi đầu tư chỉ bằng 6% ĐSĐT (1.100 tỷ đồng/18.000 tỷ đồng), hỗ trợ vận hành thấp hơn nhiều so với 400 tỷ đồng/năm của ĐSĐT. Tuyến BRT ra đời chậm 10 năm, khi đô thị hai bên đường đã phát triển dày đặc, không theo định hướng TOD nên không tạo hiệu ứng tích cực, lại gia tăng khó khăn cho hoạt động của tuyến BRT này.

Đầu tư ĐSĐT trong Quy hoạch Thủ đô: tạo vốn bằng đất hay từ TOD?

Vốn đầu tư cho Hạ tầng giao thông Hà Nội đến từ nguồn vay ODA, tiền đổi đất lấy đường, thu ngân sách từ tiền giao đất. Quy hoạch Thủ đô đang đề xuất 14 tuyến ĐSĐT dài 520km ĐSĐT, riêng đầu tư cho 9 tuyến đã cần 888.000 tỷ đồng, cao hơn 5,6 lần tổng đầu tư 82 dự án giao thông Hà Nội giai đoạn 2026-2030: 888.000/159.072 tỷ đồng; lớn hơn gấp 3,6 lần tổng tiền thu từ đất trong 10 năm (2011-2020): 888.000/246.409 tỷ đồng

Trong 15 năm (2008-2023), Hà Nội mở rộng đã huy động 1.500km2 đất để phát triển đô thị - bất động sản, nhưng tiền thu từ đất không có để đầu tư ĐSĐT. Quy hoạch Thủ đô đang mở rộng tiếp, huy động thêm 17% (211km2) đất để đầu tư cả đường bộ lẫn ĐSĐT và nhiều nhu cầu khác nữa – dự tính như vậy là bất khả thi. Hà Nội kỳ vọng tạo vốn làm ĐSĐT theo mô hình TOD nhưng lại thiếu 3 thành tố quan trọng: quỹ đất đã cạn, nhận thức về TOD còn mơ hồ và quan trọng nhất là thiếu các quy định pháp lý để huy động vốn từ đất hay không gian đô thị gia tăng giá trị từ ĐSĐT – quyết định thành công của mô hình TOD tại Hà Nội hiện nay.

Đầu thế kỷ XX, các chuyên gia Địa chính Pháp xây dựng hệ thống hồ sơ quản lý đất đai khoa học, chính xác tại Hà Nội, nhờ đó huy động nguồn vốn từ đất đô thị để phát triển đô thị rất hiệu quả. Hệ thống này vẫn tiếp tục phát huy tại Pháp và tiến hóa không ngừng. Hiện nay, hồ sơ quản lý đất đai Hà Nội thuộc ngành Tài nguyên & Môi trường, họ đã được đầu tư lớn để xây dựng hệ thống nhiều năm, nhưng vẫn lạc hậu và không chính xác, nên thông tin thiếu và không đủ tin cậy để đáp ứng yêu cầu TOD. Không có “bản đồ thống kê giá đất” (giá giao dịch trên thị trường) nên không thể tính toán hiệu quả TOD hay thực hiện các giao dịch: chuyển đổi đât, góp vốn bằng đất, nhượng quyền khai thác đất và các công trình chìm nổi trên đất.

Hà Nội đang thiếu tiền, thiếu quỹ đất, thiếu thông tin đất đai tin cậy, thiếu nhân lực chất lượng, thiếu hành lang pháp lý để triển khai mô hình TOD trong đầu tư ĐSĐT... Nhưng Hà Nội có thể khắc phục bằng cách: chọn loại hình phương tiện chi phí thấp, kỹ thuật không phức tạp, có sẵn công kỹ nghệ trong nước; triển khai tại nơi sẵn đất sạch; chọn quy mô dự án từ nhỏ đến lớn; ưu tiên huy động vốn trong nước (vay nước ngoài không chủ động thời gian thực hiện, lại phụ thuộc công kỹ nghệ)

Hà Nội triển khai tuyến BRT Kim Mã – Yên Nghĩa chậm 10 năm, dẫn đến lệch pha với phát triển đô thị theo mô hình TOD. Từ 2014, JICA đã nghiên cứu và kết luận: tuyến Văn Cao – Hòa Lạc đầu tư ĐSĐT chi phí cao, nhiều năm mới tăng đủ lượng khách nên thu hồi vốn rất chậm, không hiệu quả... do vậy cần cách tiếp cận mới. Để khẩn cấp đáp ứng nhu cầu đi lại tăng dần, có thể bắt đầu từ tuyến Sky Bus với chi phí đầu tư, vận thành thấp, thu hồi vốn nhanh từ quỹ đất các điểm ga. Sau khi tích tụ đủ lượng khách và vốn đầu tư sẽ chuyển đổi thành ĐSĐT với không gian TOD lớn hơn, thu lợi nhiều hơn. Trong thời gian tích tụ vốn, hành khách và tăng chất lượng nhân lực, Hà Nội cần khẩn trương xây dựng “bản đồ thống kê giá đất” để tạo nguồn lực đầu tư các bước tiếp theo.