Bài 1: Chiến lược TOD cho thành phố Hồ Chí Minh

Để Nghị quyết 188/QH đi vào cuộc sống

Tại TP.HCM - vùng đô thị năng động nhất cả nước, nơi các vướng mắc pháp luật không chỉ xuất hiện nhiều mà còn thường xuyên lặp lại, chồng chéo và gây thiệt hại lớn về chi phí cơ hội - nghị quyết này có thể trở thành một công cụ thực sự hữu hiệu nếu được cụ thể hóa rõ ràng.

Ưu điểm lớn nhất của nghị quyết nằm ở chỗ nó công khai thừa nhận tính chưa hoàn chỉnh của hệ thống pháp luật hiện hành, đồng thời mở ra một hành lang thể chế “mềm” cho phép các địa phương chủ động xử lý những vướng mắc pháp lý mà trước đây bị xem là bất khả thi hoặc vượt quá thẩm quyền. Đây không chỉ là sự mở rộng quyền hạn mà còn là một thay đổi trong tư duy điều hành: từ Nhà nước pháp quyền “cứng” chuyển sang mô hình điều hành dựa trên nguyên tắc kiểm soát linh hoạt, có trách nhiệm. Với tinh thần đó, nghị quyết tạo điều kiện để chính quyền cấp tỉnh, trong đó có TP.HCM, không chỉ phản ánh khó khăn mà còn được đề xuất các phương án xử lý và chủ động hành động trong một khuôn khổ được cho phép.

Điểm đáng chú ý khác là nghị quyết đã đặt nền móng cho việc chấp nhận những thử nghiệm có kiểm soát trong lĩnh vực thể chế - nơi mà trước đây mọi hành động “khác quy định” đều bị coi là sai trái hoặc vi phạm. Điều này mở ra cánh cửa cho những mô hình quản lý mới, phương án đầu tư sáng tạo, hay các cách tiếp cận phát triển đô thị bền vững nhưng chưa được luật hiện hành quy định đầy đủ. Với TP.HCM, nơi có mật độ sáng kiến cao và nhu cầu linh hoạt rất lớn, điều này là vô cùng quan trọng.

Tuy nhiên, để nghị quyết có thể đi vào cuộc sống, đặc biệt là tại TP.HCM mở rộng - gồm cả các tỉnh vệ tinh như Bình Dương và Bà Rịa - Vũng Tàu - thì cần làm rõ một số khái niệm cốt lõi đang còn mơ hồ. Trước hết là khái niệm “vướng mắc do quy định của pháp luật”. Nghị quyết không phân biệt rõ giữa các loại vướng mắc khác nhau: vướng do luật mâu thuẫn nhau, vướng do chưa có quy định cụ thể, vướng do quy định không phù hợp với thực tiễn địa phương, hay vướng do cơ chế phối hợp giữa các ngành chưa rõ ràng. Mỗi loại vướng mắc cần được phân loại và xử lý bằng những quy trình khác nhau. Nếu không có sự phân biệt này, việc áp dụng nghị quyết sẽ rơi vào tình trạng lẫn lộn, thiếu căn cứ, và dẫn đến ngại chịu trách nhiệm trong thực thi.

Lấp khoảng trống bằng một giải pháp linh hoạt

Tiếp theo, cần làm rõ thế nào là “phương án xử lý”. Đây có thể là một mô hình thử nghiệm, một cơ chế hành chính mới, hay là một quyết định tạm thời trong phạm vi địa phương. Nhưng nếu không quy định cụ thể phạm vi cho phép - như có được tạm đình chỉ hiệu lực một điều luật, có được sử dụng tài sản công theo cơ chế linh hoạt, có được áp dụng cơ chế tài chính đặc thù - thì chính quyền địa phương sẽ không dám hành động, hoặc hành động rồi lại bị kiểm toán, thanh tra quy kết. Do đó, ranh giới của “xử lý tình huống” cần được xác định rõ: đâu là phần được phép sáng tạo, đâu là phần tuyệt đối phải giữ nguyên.

Một khái niệm nữa rất cần làm rõ là sự khác nhau giữa tình huống “chưa có quy định” và tình huống “đã có quy định nhưng chưa phù hợp”. Trong trường hợp chưa có quy định, thì việc xử lý có thể theo hướng mở, tức là tạm thời lấp khoảng trống bằng một giải pháp linh hoạt, miễn là không trái với Hiến pháp. Ngược lại, nếu đã có quy định nhưng đang gây bất cập, thì việc xử lý lại dễ vướng vào khung pháp lý hiện hành, và do đó rủi ro cho cán bộ thực hiện rất lớn nếu không có hướng dẫn cụ thể. Việc xác định rõ bản chất tình huống sẽ giúp các địa phương biết nên hành động như thế nào, ở mức độ nào, và phải xin phép cấp nào.

Ngoài ra, nghị quyết cũng chưa làm rõ cơ chế ra quyết định trong các tình huống xử lý. Có những vấn đề được giao cho Thủ tướng, có vấn đề do Chính phủ quyết định tập thể, nhưng cũng có những trường hợp cần sự phân cấp cho bộ ngành hoặc địa phương. Nếu không quy định rõ, sẽ xảy ra tình trạng “chuyền bóng lòng vòng” giữa các cấp, kéo dài thời gian xử lý và triệt tiêu tính cấp thiết của hành động.

TP.HCM rất cần một cơ chế phân quyền rõ ràng, ví dụ như trong trường hợp xử lý tình huống dưới 50 tỷ đồng, không liên quan tài sản công quy mô lớn, thì Chủ tịch UBND TP có thể ra quyết định tạm thời mà không cần chờ phê duyệt. Cuối cùng, một khía cạnh thiết yếu nhưng chưa được quy định là thời hạn áp dụng giải pháp tạm thời, cũng như cơ chế hợp thức hóa giải pháp đó về sau. Nếu một giải pháp xử lý vướng mắc mang lại hiệu quả thực tiễn, thì có thể được đưa vào luật hay không, và ai có trách nhiệm tổng kết, đánh giá, hợp pháp hóa? Nếu không có quy trình này, thì mọi thử nghiệm chỉ dừng lại ở tính nhất thời, không có giá trị nhân rộng. TP.HCM cần cơ chế để những sáng kiến tháo gỡ vướng mắc không bị “đứt gánh giữa đường”.

MỘT SỐ NỘI DUNG CỤ THỂ:

Làm rõ tiêu chí và cơ chế xác định “vướng mắc pháp luật” trong điều kiện đô thị đặc thù như TP.HCM: Nghị quyết cho phép xử lý các vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện pháp luật, nhưng chưa có định nghĩa rõ ràng thế nào là “vướng mắc do quy định pháp luật”. Với TP.HCM, điều này càng quan trọng khi nhiều vấn đề liên quan đến đất đai, đầu tư, quy hoạch, tài chính công… đều chồng lấn và bị ràng buộc bởi hệ thống luật đa tầng. Do đó, cần xây dựng một khung nhận diện mang tính “thực hành tại hiện trường” để xác định vướng mắc pháp lý nào là “nút thắt thực sự” cần tháo gỡ.

Chẳng hạn, trong quy hoạch vùng TP.HCM, có nhiều trường hợp một tuyến đường liên tỉnh (nối Bình Dương và TP.HCM) không thể triển khai vì bất cập giữa Luật Giao thông đường bộ, Luật Đất đai và Luật Ngân sách. Việc xác định “vướng mắc pháp luật” ở đây không chỉ dừng ở chỗ luật mâu thuẫn, mà phải nhận diện đến cả mức độ ảnh hưởng đến sinh kế, dòng vốn và hiệu quả vùng.

Tạo cơ chế hành động cho địa phương: không chỉ “gửi báo cáo”, mà phải “đồng kiến tạo phương án xử lý”: Một trong những nội dung chính của nghị quyết là cho phép địa phương “báo cáo lên cấp có thẩm quyền” để xin tháo gỡ vướng mắc. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng ở báo cáo thì sẽ lặp lại tình trạng trì trệ. Với TP.HCM mở rộng, cần kiến tạo cơ chế chủ động hơn, trong đó các địa phương không chỉ phản ánh khó khăn, mà được phép đồng xây dựng các phương án xử lý, có thể thí điểm thực hiện trước khi chờ phê duyệt cuối cùng.

Chẳng hạn, nếu TP.HCM muốn triển khai một mô hình nhà ở xã hội có tích hợp tiện ích công cộng tại ranh giới TP.Thủ Đức - Dĩ An, thì có thể đề xuất phương án sử dụng đất hỗn hợp (có đất công xen kẽ), đề xuất khung giá thuê mua riêng biệt và chủ động thí điểm trước một phần. Khi đó, vai trò của địa phương không chỉ là “nạn nhân của vướng mắc” mà trở thành chủ thể thiết kế giải pháp tạm thời, linh hoạt.

Thiết kế hệ tiêu chí đánh giá “giải pháp tháo gỡ”

Thiết kế hệ tiêu chí đánh giá “giải pháp tháo gỡ” phù hợp với đặc điểm đô thị vùng: Nghị quyết giao Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền quyết định phương án xử lý vướng mắc. Tuy nhiên, tại vùng TP.HCM, mỗi giải pháp tháo gỡ sẽ kéo theo những hệ lụy khác nhau đến cấu trúc không gian, thị trường bất động sản, thị trường lao động, tài chính công… Vì vậy, cần một bộ tiêu chí định tính và định lượng để đánh giá phương án xử lý có thực sự phù hợp hay không. Ví dụ, khi gỡ vướng cho dự án khu đô thị sinh thái ven biển tại Long Hải (Bà Rịa - Vũng Tàu), không thể chỉ đánh giá trên hiệu quả đầu tư, mà còn phải đo lường khả năng kết nối hạ tầng vùng, sức tải sinh thái, nhu cầu việc làm địa phương, và khả năng liên thông giao thông với TP.HCM. Mỗi quyết định xử lý vướng mắc cần xem như một “quyết định vùng”, có ảnh hưởng lan tỏa chứ không cục bộ.

Làm rõ vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: phản biện chính sách hay đồng sáng tạo giải pháp? Trong Nghị quyết, HĐND cấp tỉnh có vai trò xem xét vướng mắc, nhưng chưa rõ là đơn vị “gác cổng” phản biện, hay có thể tham gia đồng hành xây dựng phương án. Trong vùng TP.HCM mở rộng, tính chất liên tỉnh đòi hỏi cần có cơ chế phối hợp liên HĐND giữa TP.HCM - Bình Dương - Bà Rịa - Vũng Tàu để có tiếng nói đồng thuận trong xử lý các vấn đề chồng lấn. Có thể thiết lập một “Hội đồng phản biện liên vùng” theo hình thức bán chính thức, gồm đại diện chuyên môn từ mỗi địa phương và các bên liên quan.

Tổ chức bộ máy hỗ trợ kỹ thuật và pháp lý cho các địa phương khi vận hành nghị quyết: Một trong những điểm mấu chốt để nghị quyết đi vào cuộc sống là phải có đội ngũ chuyên môn hỗ trợ kỹ thuật - pháp lý ngay tại địa phương. TP.HCM có thể chủ động thành lập một “tổ công tác hỗ trợ xử lý vướng mắc” gồm các chuyên gia đa ngành: pháp lý, tài chính, quy hoạch, xã hội học… có vai trò rà soát, gợi ý và phản biện các phương án xử lý vướng mắc, vừa giúp nâng cao chất lượng kiến nghị của địa phương, vừa giúp rút ngắn thời gian ra quyết định từ Trung ương.

Tạo “khung hành lang mềm”

Hệ thống hóa các tình huống mẫu và tiền lệ xử lý thành kho tri thức thực tiễn cho vùng: Một khi nghị quyết đi vào thực tiễn, hàng loạt tình huống xử lý vướng mắc sẽ phát sinh. Nếu không được tổng hợp và chia sẻ, mỗi địa phương sẽ lại phải “nghĩ lại từ đầu” mỗi lần có vướng mắc mới. TP.HCM cần chủ động hệ thống hóa các tình huống mẫu, điển hình và những tiền lệ xử lý hợp lý (dù chưa hoàn hảo), để xây dựng một kho tri thức hành động thực tiễn dùng chung cho toàn vùng. Đây có thể là nền tảng cho việc đào tạo cán bộ, hỗ trợ doanh nghiệp và chuẩn hóa quy trình đề xuất.

Đề xuất cơ chế “đánh giá tác động chính sách theo vùng” trước khi tháo gỡ vướng mắc mang tính hệ thống: Nhiều vướng mắc không chỉ xảy ra ở một địa phương, mà lặp lại trên diện rộng. Khi đó, trước khi Chính phủ ban hành phương án xử lý chung, cần có cơ chế đánh giá tác động chính sách theo vùng - cụ thể là vùng TP.HCM - để đảm bảo các phương án tháo gỡ không vô tình làm méo mó thị trường, mất cân bằng dòng vốn hoặc tạo ra bất bình đẳng trong tiếp cận tài nguyên giữa các tỉnh. Như vậy, nghị quyết 188/QH là một “khung hành lang mềm” rất quan trọng, nhưng để thực thi hiệu quả tại TP.HCM mở rộng, cần cụ thể hóa thành các cơ chế hành động, hệ tiêu chí, bộ máy hỗ trợ, công cụ đo lường và không gian phối hợp vùng. Chỉ khi đó, việc tháo gỡ vướng mắc pháp lý mới không còn là phản ứng bị động, mà trở thành một tiến trình chủ động - linh hoạt - có trách nhiệm - và định hướng phát triển lâu dài cho toàn vùng.

Dựa trên Nghị quyết 188/QH, nhằm đưa vào thực tiễn tại khu vực TP.HCM mở rộng. Các đề xuất này xuất phát từ thực trạng thể chế, đặc điểm phát triển, các vướng mắc điển hình và nhu cầu chuyển đổi mô hình điều hành đô thị của TP.HCM  (Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu), với mục tiêu tạo ra một cơ chế tháo gỡ vướng mắc có khả năng vận hành thực tế, minh bạch và linh hoạt.

Thành lập “Tổ công tác xử lý vướng mắc pháp lý vùng TP.HCM” dưới sự điều phối của Văn phòng Chính phủ. Tổ công tác này có thể hoạt động tương tự như tổ công tác của Thủ tướng, nhưng có phạm vi vùng, đặt trụ sở thường trực tại TP.HCM, và gồm đại diện của: Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ TN và NN, Bộ Xây dựng (phân công đầu mối có thẩm quyền sơ bộ); Đại diện HĐND, UBND TP.HCM. Đại diện doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề, nhóm chuyên gia độc lập. Tổ này có thẩm quyền tiếp nhận trực tiếp các hồ sơ báo cáo vướng mắc từ các quận, huyện, Sở ngành, Ban quản lý các dự án và khu công nghiệp - đô thị, xử lý sơ bộ, phân loại, xác minh tính chất và khẩn cấp, đồng thời có quyền đề xuất phương án tháo gỡ theo cơ chế tạm thời, trình Chính phủ xem xét theo nghị quyết 188. Đây là cách rút ngắn đường truyền phản ánh vướng mắc, đồng thời tăng khả năng đồng kiến tạo giải pháp tại thực địa.
Trung tâm thiết kế giải pháp chính sách vùng.

Trung tâm thiết kế giải pháp chính sách vùng

Ban hành bộ tiêu chí 5 nhóm vướng mắc pháp luật áp dụng riêng cho đô thị đặc thù như TP.HCM. Để các địa phương, Sở ngành có thể chuẩn hóa báo cáo và phân loại tình huống đúng bản chất, Chính phủ cần ban hành một Bộ tiêu chí xác định “vướng mắc pháp luật điển hình”, với các nhóm sau: Vướng do xung đột luật liên ngành (ví dụ: dự án nhà ở xã hội bị kẹt do Luật Đất đai và Luật Nhà ở định nghĩa khác nhau về “đất ở hợp pháp”).

Vướng do thiếu văn bản hướng dẫn hoặc hướng dẫn chưa thống nhất giữa các Bộ. Vướng do không còn phù hợp với điều kiện đặc thù địa phương (ví dụ: quy định phân cấp ngân sách không phù hợp với tỷ lệ nộp - giữ lại ngân sách tại TP.HCM).Vướng do xung đột quy hoạch - pháp luật - đầu tư (quy hoạch chưa được cập nhật kịp theo chính sách mới). Vướng do không rõ ràng về thẩm quyền (ai quyết định, thời gian bao lâu, trình tự ra sao). Bộ tiêu chí này có thể ban hành dưới hình thức Thông tư liên tịch giữa Bộ Tư pháp - Văn phòng Chính phủ - Bộ tài chính, bộ xây dựng, giúp minh bạch, phân loại và rút ngắn thời gian xử lý.

Thiết lập cơ chế “rút ngắn phê duyệt” đối với các phương án tháo gỡ vướng mắc pháp lý không xung đột với Hiến pháp. Hiện nay, nhiều phương án xử lý vướng mắc mất nhiều tháng để được thông qua chỉ vì chưa có quy trình nhanh gọn. Cần thiết lập quy trình 3 cấp độ như sau:Cấp 1 - Tự xử lý tại địa phương nếu nằm trong khung hành lang cho phép (đã được Trung ương ban hành trước). Cấp 2 - Được phê duyệt nhanh trong 10 ngày bởi tổ công tác liên ngành nếu có sự thống nhất giữa các bộ và địa phương. Cấp 3 - Trình Chính phủ/Thủ tướng nếu cần điều chỉnh chính sách ở tầm vĩ mô. Quy trình này giúp giảm tải cho Trung ương, tăng năng lực hành động cho cấp cơ sở, nhưng vẫn đảm bảo phân luồng thẩm quyền rõ ràng.

Các điều kiện và thể chế nêu trên đều có thể triển khai ngay tại TP.HCM với vai trò là đô thị đầu tàu, có năng lực cán bộ, hệ thống dữ liệu tốt và khát vọng cải cách rõ ràng. Khi các quy trình này đi vào hoạt động, TP.HCM không chỉ là nơi phản ánh vướng mắc, mà còn là trung tâm thiết kế giải pháp chính sách vùng - đúng với tinh thần “Nhà nước kiến tạo - Địa phương đồng hành - Doanh nghiệp chủ động - Người dân thụ hưởng”.

KTS Trương Nam Thuận - KTS David Ching Heng Hoe