Kinh nghiệm Nhật Bản trong triển khai hệ thống thoát nước, xử lý nước thải và khuyến nghị cho Việt Nam

Xây dựng các công trình thoát nước, xử lý nước thải nói chung đòi hỏi nhiều thời gian và đầu tư nhiều kinh phí. Ngoài ra, sau khi công trình hoàn thành xây dựng thì cần phải được quản lý vận hành lâu dài, có thể nói là nhằm bảo vệ môi trường nước cho sự phát triển của các đô thị. Việt Nam đã đặt mục tiêu kỳ vọng tỷ lệ xử lý nước thải sẽ đạt 100% vào năm 2050 (Quyết định số 589/QĐ-TTg ngày 06/4/2016 của Thủ tướng Chính phủ về điều chỉnh định hướng phát triển thoát nước đô thị và khu công nghiệp Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050), nhưng sẽ có nhiều thách thức để đạt được mục tiêu này.

Việc thiết lập hoàn thiện văn bản pháp luật cần thiết để xây dựng hiệu quả và quản lý bền vững hệ thống cấp, thoát nước là điều đặc biệt quan trọng. Triển khai cụ như thế nào mới là tốt nhất? Mỗi quốc gia theo đuổi giải pháp tối ưu, nhưng theo tác giả được biết, vẫn chưa có giải pháp nào được cho là tối ưu đến thời điểm hiện tại. Mỗi quốc gia cần phải thiết kế hệ thống tối ưu để triển khai và vận hành các dự án cấp, thoát nước, có xem xét đến các yếu tố văn hóa, thực tiễn kinh tế - xã hội và các vấn đề chính sách của mỗi quốc gia.

Kinh nghiệm của Nhật Bản

Lý do chính của việc xây dựng hệ thống xử lý nước thải hiện đại ở Nhật Bản khoảng 140 năm trước là để xử lý không chỉ nước thải mà còn cả nước mưa để giữ cho các đô thị, thành phố được xanh, sạch, an toàn. Qua đó, các dự án thoát nước được khuyến khích, thúc đẩy, tập trung chủ yếu là các dự án công hơn là các dự án tư nhân. Luật Thoát nước đầu tiên của Nhật Bản (năm 1900) quy định rằng các dự án thoát nước phải do chính quyền đô thị (quản lý công) thực hiện và được sự phê duyệt của chính quyền Trung ương. Quy định này vẫn là khung pháp lý cơ bản cho quản lý thoát nước ở Nhật Bản và có tầm ảnh hưởng chi phối lớn cho đến ngày nay.

Cho đến Thế chiến thứ hai, hệ thống thoát nước chủ yếu được cung cấp ở các thành phố lớn, nhưng với tốc độ tăng trưởng kinh tế và đô thị hóa nhanh chóng sau chiến tranh, nhu cầu phát triển hệ thống thoát nước đã lan rộng khắp cả nước. Tuy nhiên, nhiều đô thị vào thời điểm đó thiếu nguồn nhân lực cần thiết để lập kế hoạch và xây dựng các dự án thoát nước của địa phương mình, vì vậy vào năm 1972, chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương đã cùng nhau thành lập Trung tâm công trình Thoát nước, tập hợp các kỹ sư thoát nước chuyên nghiệp để thiết kế và xây dựng hệ thống thoát nước thay mặt cho chính quyền các đô thị. Trung tâm công trình thoát nước sau được tái cơ cấu thành Cơ quan thoát nước vào năm 1975. Đến nay, Cơ quan này đã tham gia thiết kế hoặc xây dựng khoảng 70% nhà máy xử lý nước thải của Nhật Bản (khoảng 1.500 nhà máy xử lý nước thải). Ngoài ra, Cơ quan Thoát nước Nhật Bản đã đóng góp rất lớn vào sự phát triển các công trình thoát nước, xử lý nước thải của Nhật Bản thông qua phát triển các công nghệ mới và cung cấp các chương trình đào tạo cho cán bộ các chính quyền địa phương.

Hệ thống thoát nước theo lưu vực sông

Luật Thoát nước sửa đổi năm 1970 đã đưa ra khái niệm quản lý lưu vực sông. Điều này xuất phát từ thực trạng ô nhiễm môi trường nước nghiêm trọng ở Nhật Bản vào thời điểm đó và vấn đề cấp bách là phải bảo tồn chất lượng nước ở các nguồn nước công cộng. Do đó, Luật Thoát nước yêu cầu bắt buộc chính quyền các tỉnh phải lập kế hoạch (quy hoạch tổng thể hệ thống thoát nước theo lưu vực) để phát triển hệ thống thoát nước cần thiết nhằm đạt được các tiêu chuẩn môi trường về chất lượng nước ở các nguồn nước công cộng.

Đồng thời, Luật cũng quy định mới về “hệ thống thoát nước theo lưu vực” nhằm thu gom nước thải phát sinh từ nhiều đô thị trong cùng một lưu vực và tập trung lại để xử lý. Chính quyền các tỉnh đảm nhận thực hiện xây dựng và quản lý hệ thống thoát nước theo lưu vực, trợ cấp từ chính quyền Trung ương cho việc thi công xây dựng các nhà máy xử lý nước thải được dành phần nhiều hơn (trợ cấp thông thường từ chính quyền trung ương cho chi phí xây dựng các nhà máy xử lý nước thải là 50%, còn mức trợ cấp cho các nhà máy xử lý nước thải thuộc hệ thống thoát nước lưu vực là 66%) và được xác định là dự án có tầm quan trọng quốc gia.

Nhờ những nỗ lực này, chất lượng nước của các nguồn nước khép kín, đặc biệt là hồ Biwa… đã được cải thiện đáng kể, cho thấy hiệu quả rõ rệt của việc cải thiện hệ thống thoát nước.

Đối tác Công - Tư (PPP)

Với việc áp dụng nhiều chính sách khác nhau được đề cập ở trên, tỷ lệ dân số Nhật Bản được phục vụ thu gom và xử lý nước thải hiện đã đạt 81% hoặc 92,9% (tính đến tháng 3 năm 2023) nếu tính cả các cơ sở xử lý nước thải quy mô nhỏ như áp dụng bể Jokaso. Trọng tâm của quản trị thoát nước Nhật Bản đã được chuyển thành vận hành, quản lý công trình bền vững đi cùng với cải tạo công trình. Tuy nhiên, hệ thống thực hiện của chính quyền các đô thị vẫn là một vấn đề lớn hiện nay. Nhiều chính quyền địa phương đã cắt giảm số lượng nhân sự quản lý các dự án thoát nước sau khi các dự án xây dựng lớn hoàn thành, gây cản trở việc vận hành hệ thống thoát nước. Đây là lý do tại sao việc áp dụng PPP đang trở nên phổ biến ở Nhật Bản hơn bao giờ hết.

Như minh họa trong Hình 1 dưới đây, có nhiều hình thức PPP khác nhau, nhưng ở Nhật Bản, các phương thức PFI (sáng kiến tài chính tư nhân) và DBO (hợp đồng thiết kế - xây dựng – vận hành), trong đó khu vực tư nhân có mức độ tham gia đặc biệt cao, thường được áp dụng một phần để xử lý bùn thải từ hệ thống thoát nước thay vì cho toàn bộ dự án nước thải. Lý do chính khiến các phương thức này thường được áp dụng trong xử lý bùn là vì việc tái sử dụng bùn tương đối có lợi nhuận. Tuy nhiên, bản thân việc áp dụng một phần PPP sẽ không giải quyết được căn bản tình trạng thiếu nhân sự ở chính quyền địa phương như đề cập ở trên. Do đó, việc mở rộng các hợp đồng dài hạn để cùng nhau quản lý và cải tạo các công trình, chẳng hạn như “phương pháp nhượng quyền” được áp dụng lần đầu tiên ở Nhật Bản là tại thành phố Hamamatsu vào năm 2018.

Khuyến nghị cho Việt Nam

Tỷ lệ xử lý nước thải đô thị ở Việt Nam khoảng 15% (năm 2022), gần bằng tỷ lệ ở Nhật Bản vào khoảng năm 1970. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung ương và địa phương về quản lý thoát nước không giống như Nhật Bản vào thời điểm đó. Trên cơ sở về quản lý thoát nước hiện nay, tôi xin đề xuất các biện pháp như: Thành lập cơ quan chuyên môn, chẳng hạn như thành lập một cơ quan chuyên quản lý về cấp, thoát nước Cơ quan Thoát nước Nhật Bản. Ngoài ra, một hệ thống diện rộng như hệ thống thoát nước theo lưu vực ở Nhật Bản sẽ rất hữu ích để tham khảo áp dụng. Khái niệm quản lý lưu vực sông chưa được hiểu một cách đầy đủ ở Việt Nam.

Hơn nữa, mặc dù nguồn vốn ODA hiện cung cấp phần lớn kinh phí cho việc cải thiện hệ thống thoát nước ở Việt Nam nhưng các nguồn kinh phí khác vẫn rất cần để đáp ứng nhu cầu rất lớn cho việc đầu tư xây dựng hệ thống thoát nước.

Tuy nhiên, hệ thống thoát nước sau khi được đầu tư xây dựng đồng bộ và quản lý vận hành hoạt động thoát nước, Chính phủ cần có các giải pháp hiệu quả trong việc kiểm soát việc xả nước thải chưa qua xử lý, cải thiện sức khỏe cộng đồng và bảo vệ môi trường nước. Để đạt được mục tiêu này, các chính sách sau đây được coi là cần thiết và nếu PPP lĩnh vực thoát nước và xử lý nước thải được thúc đẩy áp dụng tại Việt Nam trong tương lai: (1) Xây dựng các luật, quy định và hướng dẫn cần thiết; (2) Tổ chức cơ quan chuyên môn cần thiết để theo dõi và giám sát hoạt động kinh doanh của khu vực tư nhân; (3) Thiết lập cơ sở dữ liệu, bao gồm số liệu thống kê quốc gia và quyền truy cập vào các dữ liệu này; (4) Các biện pháp hỗ trợ cần thiết của Chính phủ (đặc biệt là hỗ trợ tài chính) với các tiêu chí cụ thể được đặt ra.

Để thúc đẩy đầu tư và huy động tài chính từ khu vực tư nhân, thì cần phải giảm thiểu rủi ro dự án và đảm bảo tính minh bạch của dự án. Hiện tại, cần phát triển hệ thống thoát nước chủ yếu sử dụng nguồn vốn ODA đồng thời thiết kế hệ thống chính sách để triển khai PPP trong tương lai. Tôi hy vọng rằng Việt Nam sẽ tận dụng hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA sẵn có, cải thiện cơ cấu tổ chức cần thiết và cuối cùng là phát triển chuyên ngành riêng về hệ thống thoát nước và xử lý nước thải.