Đô thị biển Việt Nam – Động lực phát triển

Nghị quyết số 26/NQ-CP ngày 05/02/2020 với nội dung đưa ra các giải pháp chủ yếu về phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam. Mục tiêu đến năm 2030 Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh, đạt cơ bản các tiêu chí về phát triển bền vững kinh tế biển; Hình thành văn hóa sinh thái biển; Chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu, nước biển dâng; Ngăn chặn xu thế ô nhiễm, suy thoái môi trường biển, tình trạng sạt lở bờ biển và biển xâm thực; Phục hồi và bảo tồn các hệ sinh thái ven biển quan trọng… Đô thị biển Việt Nam đồng thời được định hướng phát triển gắn với các khu kinh tế ven biển trên nguyên tắc không gây ô nhiễm và bảo đảm hiệu quả trong ứng phó với biến đổi khí hậu. Tiềm năng và chiến lược phát triển kinh tế biển cũng như các đô thị biển Việt Nam trong giai đoạn mới đã được khẳng định rõ. Đặc biệt đối với những dự án đô thị ven biển mới, cần có những giải pháp sáng tạo, đột phá, hiệu quả để phát triển bền vững.  

Vấn đề đô thị biển quốc tế

Trên thế giới, lãnh thổ trên đất liền là một đối tượng được quan tâm trong toàn bộ thời gian từ trước thế kỷ 20. Biển khi đó chỉ được coi như không gian mở dẫn đường cho chủ nghĩa thực dân cũ để các nước mạnh xâm chiếm các nước yếu bắt làm thuộc địa. Từng bước, loài người đã phát hiện rằng biển là một kho tài nguyên thiên nhiên vô giá bao gồm nguồn lực hải sản và khoáng sản, và sau đó là phương tiện giao thông vận tải hữu hiệu giữa các quốc gia.

Đến thập kỷ 70 của thế kỷ 20, các quốc gia tiếp giáp biển đều tính đến việc bao chiếm vùng biển riêng cho mình. Trong tình trạng này, việc hình thành một luật biển chung mang tính quốc tế được đặt ra như một nhu cầu cấp thiết. Sau hơn 4 năm chuẩn bị và 9 năm đàm phán với sự tham gia của 150 quốc gia và nhiều tổ chức quốc tế, Liên Hợp Quốc đã thông qua Công ước quốc tế về Luật Biển vào ngày 30/4/1982 và ấn định ngày ký kết vào 10/12/1982 tại vịnh Montego, Jamaica.

Văn bản trên viết tắt tiếng Anh là UNCLOS 1982, là khung pháp luật cơ bản và chi tiết được hầu hết các quốc gia có biển thừa nhận thông qua ký kết. Đây là một nỗ lực lớn của Liên Hợp Quốc nhằm bảo đảm quyền và lợi ích từ biển của mọi quốc gia có biển, nhất là các quốc gia yếu về quốc phòng trước các quốc gia mạnh hơn. Dựa trên Công ước này, ngày 21/6/2012 Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật Biển số 18/2012/QH13, trong đó xác định đường cơ sở, nội thuỷ, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, quần đảo Hoàng Sa, quần đảo Trường Sa và các đảo khác thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt Nam.

Về mặt thực tiễn, các chuyên gia quốc tế cho rằng biển có một nguồn tài nguyên lớn, là một không gian mở mang lại lợi ích kinh tế rất cao, nhưng cũng là nguồn cơn của nhiều tai biến thiên nhiên có độ tàn phá rất lớn như bão, lụt, sóng thần, động đất, sạt lở bờ biển… Kể từ năm 1992, nguy cơ biến đổi khí hậu làm nước biển dâng đã được cảnh báo trên Hội nghị thượng đỉnh toàn cầu về phát triển bền vững tại Rio De Janeiro, Brazil. Dải ven bờ của nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam được đặt trong nguy cơ bị nhấn chìm trong vài chục năm tới. Những cơ hội lớn và rủi ro lớn của dải ven biển đã thúc đẩy các chuyên gia hình thành lý thuyết về quản lý tích hợp dải ven bờ (ICZM – Integrated Coastal Zone Management) nhằm bảo đảm phát triển bền vững cho vùng ven biển.

ICZM là một hệ thống quản lý tài nguyên theo cách tiếp cận tích hợp, tổng thể và quy trình lập kế hoạch tương tác nhằm giải quyết các vấn đề quản lý phức tạp ở vùng ven biển. Uỷ ban Châu Âu đã đưa ra định nghĩa ICZM chi tiết hơn với nội dung “ICZM là một quá trình năng động, đa ngành và có tương tác nhằm thúc đẩy quản lý bền vững các vùng ven biển, bao gồm toàn bộ chu trình thu thập thông tin, lập kế hoạch, ra quyết định, quản lý và giám sát việc thực hiện. ICZM sử dụng sự tham gia và hợp tác có hiểu biết chung của tất cả các bên liên quan nhằm đánh giá các mục tiêu xã hội trong một khu vực ven biển nhất định và thực hiện các hành động nhằm đạt được các mục tiêu này.

Với tầm nhìn dài hạn, ICZM tìm kiếm giải pháp cân bằng các mục tiêu môi trường, kinh tế, xã hội, văn hóa và giải trí, tất cả đều nằm trong giới hạn do các động lực tự nhiên đặt ra. “Tích hợp” trong ICZM được hiểu theo nghĩa tích hợp các mục tiêu và tích hợp nhiều công cụ cần thiết để đáp ứng các mục tiêu này, có nghĩa là tích hợp tất cả các lĩnh vực chính sách, các ngành và các cấp quản lý có liên quan, cũng có nghĩa là tích hợp các thành phần trên bờ và dưới biển của vùng ven bờ, theo cả thời gian và không gian.

Mục tiêu chung của ICZM bao gồm: (1) Bảo vệ con người và tài sản (giảm rủi ro lũ lụt; cứu hộ khẩn cấp; phòng chống lũ lụt; giảm xói mòn, trượt lở đất); (2) Tăng cường bền vững và dịch vụ hệ sinh thái (bảo vệ thiên nhiên; quản lý các chất thải ra biển; giới hạn đất sụt lún; ứng phó biến đổi khí hậu); (3) Phát triển kinh tế (sử dụng đất; du lịch; cảng biển; các ngành kinh tế); (4) Nâng cao nhận thức cộng đồng (công khai thông tin và lấy ý kiến cộng đồng; các công cụ tài chính); (5) Quản trị (giám sát và đánh giá ICZM; hình thành khung pháp luật và thể chế; phát triển nền tảng tri thức). Những đất nước phát triển có biển đã áp dụng ICZM để quản lý tích hợp dải ven biển rất hiệu quả, lợi ích thu được lớn và ngăn ngừa được nhiều rủi ro từ tai biến thiên nhiên.

Kinh nghiệm từ các nước phát triển và các nước mới nổi, vùng ven biển là vùng có mật độ kinh tế rất cao do tiếp cận trực tiếp tài nguyên biển, đồng thời kết nối dễ dàng với các trung tâm kinh tế quốc tế thông qua hàng hải, tức là vùng ven biển luôn có vị trí địa kinh tế rất thuận lợi. Vùng ven biển là vùng được tập trung phát triển trước, từ đó làm cơ sở để phát triển tiếp các vùng không có biển. Trung Quốc đã trở thành cường quốc kinh tế thứ hai thế giới cũng một phần từ chiến lược phát triển vùng ven biển phía Đông trước, từ đó phát triển tiếp lên vùng núi phía Tây. Khi nói tới phát triển, phải đặt ra kế hoạch công nghiệp hoá và đô thị hoá. Điều này có nghĩa là đô thị biển đóng vai trò trung tâm của phát triển kinh tế biển.

Đến nay, công nghệ biển đã phát triển tới mức có thể phát triển thành phố trên mặt biển, điện gió và điện mặt trời trên mặt biển ngoài khơi xa, khai thác năng lượng tái tạo từ sóng biển, từ thuỷ triều và đã có nhiều dự án phát triển nông nghiệp trên biển. Như vậy, đô thị biển lúc này có 3 dạng: (1) Đô thị trên vùng ven biển; (2) Đô thị trên các đảo; (3) Đô thị trên biển. Trên thế giới, 2/3 số lượng các thành phố lớn đều là thành phố gắn với cảng biển trên vùng ven bờ hoặc trên các đảo. Trong số 10 siêu thành phố lớn nhất thế giới thì có tới 7 thành phố trên vùng ven biển.

Từ ngữ cảnh đô thị biển trên thế giới, có thể rút ra một số kết luận cho định hướng phát triển đô thị biển của Việt Nam. Thứ nhất, sức sống kinh tế của đô thị biển rất mạnh do lợi dụng được tiềm năng lớn về địa kinh tế biển. Thứ hai, mật độ kinh tế của đô thị biển ngày càng lớn do công nghệ khai thác biển phát triển ngày càng mạnh. Thứ ba, sức sống kinh tế của đô thị biển sẽ bền vững nếu giải quyết tốt vấn đề quản lý rủi ro từ các tai biến thiên nhiên do biển gây ra. Thứ tư, quản lý tích hợp dải ven bờ biển là công cụ quan trọng trong quản lý phát triển các đô thị biển.

Đô thị biển Việt Nam và định hướng phát triển

Việt Nam là quốc gia có biển với đường bờ biển dài tới 3.260km dọc theo Biển Đông từ Móng Cái tới Mũi Cà Mau và từ đó tới Hà Tiên trên bờ Vịnh Thái Lan. Vùng biển của Việt Nam bao gồm quần đảo Hoàng Sa và nhiều đảo lớn như: Phú Quốc, Côn Sơn, Bạch Long Vĩ, Phú Quý, Lý Sơn, Cồn Cỏ và nhiều đảo khác. Từ thời phong kiến, Việt Nam đã có 2 đô thị biển tham gia vào thương mại quốc tế gồm Vân Đồn và Hội An. Trong thời Pháp thuộc, Pháp đã cho phát triển nhiều đô thị biển phục vụ hàng hải và du lịch bao gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, Nha Trang, Quy Nhơn, Vũng Tàu. Người dân vùng ven biển sống chủ yếu bằng nghề chài lưới ven bờ, thu nhập không cao và luôn chịu ảnh hưởng tiêu cực của bão lũ ven biển.

Trong giai đoạn hiện nay, mãi tới năm 2007 Nhà nước mới ban hành chiến lược biển Việt Nam. Trên thực tế, kinh tế biển nước ta phát triển ở mức độ chưa cao, chủ yếu là khai thác dầu khí và một số loại khoáng sản biển, đánh bắt cá xa bờ, giao thông đường biển và du lịch biển. Gắn với phát triển kinh tế mạnh hơn là sự phát triển các đô thị biển nhiều hơn. Đến nay, Việt Nam đã có khoảng 40 đô thị biển, trong đó đô thị biển lớn nhất là TPHCM và cũng là đô thị lớn nhất cả nước. Tiếp đó là Đà Nẵng, Hải Phòng, Nha Trang… Bên cạnh đó, nhiều đô thị biển hiện tại chưa phát triển nhưng có nhiều tiềm năng phát triển trong thời gian tới như: Phú Quốc, Vân Đồn, Bắc Vân Phong. Đô thị biển Việt Nam bắt đầu phát triển theo hướng làm rõ động lực kinh tế của từng đô thị như: du lịch, khai thác dầu khí, hàng hải, đánh bắt xa bờ, nuôi trồng thuỷ sản…

Bên cạnh những tiềm năng kinh tế lớn, đô thị biển Việt Nam chưa làm tốt nhiệm vụ quản lý rủi ro do thiên tai từ biển. Trong tháng 10 và tháng 11 năm 2020, thảm họa bão lụt đã gây tổn thất lớn về người, nhà cửa và tài sản của nhiều hộ gia đình trong một dải ven biển miền Trung từ Nghệ An cho tới Bình Định. Cũng vào tháng 10/2020, Ngân hàng Thế giới hoàn thành nghiên cứu về rủi ro thiên tai và giải pháp cho khu vực ven biển Việt Nam. Báo cáo mang tên “Tăng cường khả năng chống chịu khu vực ven biển: Phát triển khu vực ven biển Việt Nam – Cơ hội và rủi ro thiên tai”. Từ thực tiễn, báo cáo này đã chỉ ra rằng “Dù có tiến bộ đáng kể nhưng các biện pháp quản lý rủi ro thiên tai hiện tại của Việt Nam chưa đáp ứng được yêu cầu”. Báo cáo này đã chỉ ra con số “11,8 triệu cư dân ven biển đang gặp rủi ro cao do lũ lớn và 35% khu dân cư đang nằm trong vùng hay bị sạt lở; mỗi năm, kinh tế bị thiệt hại 852 triệu USD (0,5% GDP) và 316.000 việc làm do lũ sông và lũ ven biển”.

Báo cáo của Ngân hàng Thế giới đã đề xuất 05 khuyến nghị cho Việt Nam. Thứ nhất là thiết lập và tăng cường hệ thống dữ liệu như công cụ trợ giúp ra quyết định tích cực. Thứ hai là quy hoạch ven biển dựa trên phân tích rủi ro. Thứ ba là tăng cường khả năng chống chịu của hạ tầng và dịch vụ công vùng ven biển. Thứ tư là tận dụng các giải pháp thuận thiên. Thứ năm là nâng cao năng lực phòng ngừa, ứng phó và phục hồi. Các khuyến nghị này chắc chắn sẽ giúp ta nâng cấp tư duy và quy hoạch cụ thể phát triển đô thị biển nước ta.

Về phía nhà nước, ngày 22/10/2018 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 36-NQ/TW về chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến 2045, trong đó định hướng tập trung xây dựng và nhân rộng mô hình khu kinh tế ven biển gắn với hình thành và phát triển các trung tâm kinh tế biển mạnh, đảm bảo các khu kinh tế ven biển phải đóng vai trò chủ đạo trong phát triển vùng và gắn kết liên vùng. Đến năm 2020, các khu kinh tế ven biển đóng góp 15-20% GDP của cả nước, tạo ra 1,3-1,5 triệu việc làm phi nông nghiệp, kinh tế của 28 đơn vị hành chính cấp tỉnh ven biển phải chiếm 65-70% GDP của cả nước.

Để thực hiện Nghị quyết của Đảng nói trên, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 26/NQ-CP ngày 05/2/2020 với nội dung đưa ra các giải pháp chủ yếu về phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam. Nghị quyết đã đặt mục tiêu tổng quát: Đến năm 2030 Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh, đạt cơ bản các tiêu chí về Phát triển bền vững kinh tế biển; Hình thành văn hóa sinh thái biển; Chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu, nước biển dâng; Ngăn chặn xu thế ô nhiễm, suy thoái môi trường biển, tình trạng sạt lở bờ biển và biển xâm thực; Phục hồi và bảo tồn các hệ sinh thái ven biển quan trọng.

Nghị quyết này đã đưa ra những giải pháp cụ thể về: (1) Phát triển hạ tầng và du lịch trên các địa bàn trọng điểm và động viên người dân chuyển đổi nghề nghiệp sang dịch vụ du lịch; (2) Phát triển hệ thống cảng biển và kinh tế hàng hải, nâng cấp hệ thống dịch vụ logistics bảo đảm chất lượng cao, chi phí thấp; (3) Phát triển các ngành công nghiệp biển như đóng và sửa chữa tàu biển, lọc hoá dầu, năng lượng, chế tạo cơ khí… trên nguyên tắc thân thiện môi trường; (4) Tiếp tục phát triển ngành khai thác dầu khí và tài nguyên khoáng sản biển; (5) Phát triển khoa học – công nghệ và đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao phục vụ phát triển bền vững kinh tế biển.

Như vậy, đô thị biển ở Việt Nam được định hướng phát triển gắn với các khu kinh tế ven biển trên nguyên tắc không gây ô nhiễm và bảo đảm hiệu quả trong ứng phó với biến đổi khí hậu. Trên thực tế, trong thời gian vừa qua các khu kinh tế của nước ta được đánh giá là hoạt động chưa đạt hiệu quả cao. Trong số 18 khu kinh tế ven biển, chỉ có khoảng 5 khu có các hoạt động kinh tế đáng kể như Chu Lai, Dung Quất, Vũng Áng, Nghi Sơn, Đình Vũ. Bên cạnh đó, còn có sự cố ô nhiễm môi trường biển 4 tỉnh miền Trung do khu Vũng Áng gây ra. Nhìn chung, các khu kinh tế ven biển của Việt Nam sức sống kinh tế còn yếu kém, chưa thể tạo sức sống cho các đô thị biển.

Có thể lấy ví dụ về một khu kinh tế ven biển của Thượng Hải, Trung Quốc mang tên Shanghai Xinzhuang Industry Park (SHXIP). Sự thực, theo tên gọi thì đây chỉ là một khu công nghiệp chứ không phải là khu kinh tế, nhưng nội dung lại như một khu kinh tế của Việt Nam.

SHXIP được thành lập vào năm 1995 trên diện tích 23km2. Khu này có 810 doanh nghiệp hoạt động, trong đó có 564 doanh nghiệp FDI bao gồm 17 trụ sở khu vực, 96 trung tâm nghiên cứu – phát triển với tổng vốn đầu tư FDI là 96 tỷ USD gồm 50% từ Mỹ và châu Âu, 25% từ Nhật Bản và Hàn Quốc, 14% từ Đài Loan và Ma Cao, 11% từ Nam Á, có mặt hầu hết các nhà đầu tư lớn trên thế giới. Trong khu này có 3 trường phổ thông quốc tế, 26 trường đại học, 2 khách sạn, 2 trung tâm thể thao phục vụ người lao động trong khu này. Đây là một khu công nghiệp nhưng chứa trong lòng nó là một đô thị lớn.

Tính theo tất cả các chỉ số kinh tế thì SHXIP vượt tổng các khu công nghiệp của Việt Nam. Kể từ khi thành lập, SHXIP đã có định hướng xây dựng một hệ sinh thái đô thị – công nghiệp – dịch vụ cộng sinh. Tại Việt Nam, khái niệm hệ sinh thái này mới được tiếp nhận tại Nghị định số 82/2018/NĐ-CP ngày 22/5/2018 về quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế. Nhìn lại, có thể thấy Nhà nước ta đã đưa ra các chủ trương đúng, thường chậm hơn các nước khác, nhưng cái chính là thiếu các giải pháp đồng bộ và khả thi. Đây là kinh nghiệm cần rút ra để đổi mới trong phát triển các đô thị biển nước ta.

Những việc cần làm cho phát triển đô thị biển Việt Nam

Như trên đã nói, đường lối phát triển đô thị biển Việt Nam tích hợp với các khu kinh tế ven biển là hoàn toàn đúng đắn. Khi đó, toàn bộ khu kinh tế ven biển sẽ trở thành một hệ sinh thái đô thị – công nghiệp – dịch vụ cộng sinh. Vấn đề còn lại là kết nối khu kinh tế với các trung tâm kinh tế khác như thế nào để nâng cao hiệu quả địa kinh tế trong phát triển và quản trị đô thị biển như thế nào để bảo đảm phát triển bền vững. Việc kết nối hoàn toàn phụ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của từng khu kinh tế ven biển và mối tương quan với các trung tâm kinh tế. Trọng tâm về kiến nghị chung cần tập trung vào yêu cầu quản trị đối với từng đô thị biển trong hệ sinh thái cộng sinh của khu kinh tế ven biển.

Trước hết, mỗi khu kinh tế ven biển và các đô thị trong đó cần định hình ngành kinh tế biển nào là “sở trường” ở đây trong số các ngành hàng hải, khai thác khoáng sản biển, công nghiệp biển, đánh bắt hải sản, nuôi trồng hải sản và du lịch biển. Việc lựa chọn này không khó vì chỉ cần dựa vào hiện trạng và đánh giá tiềm năng. Sau khi các ngành kinh tế biển được lựa chọn, việc tiếp theo là lựa chọn các ngành kinh tế trên bờ sao cho kết nối được với các ngành kinh tế biển đã lựa chọn thành chuỗi giá trị sản xuất – dịch vụ. Chuỗi giá trị này tạo được vòng kinh tế tuần hoàn sẽ trở thành chuỗi giá trị xanh, không phát thải ô nhiễm.

Quy hoạch và quản lý các khu kinh tế ven biển và các đô thị trong đó cần thực hiện dựa trên 5 khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới nói trên. Quy hoạch gắn với rủi ro từ tai biến thiên nhiên, giảm phát thải môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. Quản trị đô thị dựa trên công khai thông tin, có sự tham gia của người dân và chính quyền thực hiện trách nhiệm giải trình. Các quyết định quản lý không đi ngược quy luật tự nhiên và tăng cường sức chống chịu trước tác động của thiên nhiên.

Việc tiếp theo, cần quan tâm tới chính quyền đô thị. Ở Việt Nam, thể chế quản lý ở nông thôn và đô thị hoàn toàn giống nhau, đều là một hệ thống 3 cấp mà mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân. Sự khác nhau giữa nông thôn và đô thị chỉ là tên gọi và diện tích, dân số của mỗi cấp hành chính. Đây chính là nhược điểm của bộ máy quản lý đô thị: thể chế cồng kềnh, nhân lực nhiều và chi phí lớn. Gần đây, xu hướng mong muốn đổi mới theo thể chế chính quyền đô thị đang diễn ra tại nhiều đô thị lớn.

Công nghệ 4.0 ngày càng giúp cho quản lý đô thị dễ dàng hơn, phát triển đô thị hiệu quả hơn và chất lượng đô thị cao hơn. Một đô thị đơn vị cần được xác định với dân số, diện tích phù hợp sao cho vừa sức một cấp quản lý trực tiếp. Người dân bầu ra Thị trưởng và Hội đồng đô thị, Thị trưởng làm nhiệm vụ quản lý và Hội đồng đô thị làm nhiệm vụ giám sát. Lợi ích của cư dân được đặt vào trung tâm phát triển đô thị. Một thành phố lớn có thể gồm nhiều đô thị đơn vị, được quản lý theo mô hình “liên bang” các đô thị đơn vị. Vậy nên trong quá trình phát triển, các đô thị biển cần tiếp cận theo hướng đổi mới chính quyền đô thị và áp dụng công nghệ để có các đô thị thông minh.

Tại mỗi khu kinh tế ven biển, cần xây dựng hệ thống thông tin giám sát và đánh giá (M&E – Monitoring and Evaluation) đối với cả phát triển kinh tế và ứng phó với các rủi ro từ tai biến thiên nhiên. Trước hết phải xác định các chỉ số để đánh giá phát triển kinh tế, mức độ rủi ro và sự hài lòng của cư dân. Các chỉ số này có thể xác định dựa trên lý thuyết về hệ thống quản lý tích hợp dải ven bờ ICZM. Từ kết quả đánh giá, có thể đưa ra các quyết định điều chỉnh cần thiết đối với phát triển đô thị. Từ các chỉ số, có thể xác định cần thiết phải thu nhận những thông tin gì từ thực tế: có thể thu nhận bằng kỹ thuật thông qua các bộ cảm biến, có thể thu nhận được từ các thông tin quản lý, hay có thể thu nhận từ ý kiến người dân, doanh nghiệp. Mục tiêu của công cụ M&E chỉ là tạo nên một hệ thống mạng thông tin mô tả hoạt động của đô thị theo thời gian thực để đưa ra các quyết định làm cho đô thị có chất lượng cao hơn, chi phí thấp hơn và người dân hài lòng hơn./.